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永久基本農田劃定 發布時間:
2017-06-08
           來源:
昆明云金地科技有限公司
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發布時間:
2017-06-08
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永久基本農田劃定

永久基本農田

永久基本農田即對基本農田實行永久性保護,2008年中共十七屆三中全會提出此概念,“永久基本農田”即無論什么情況下都不能改變其用途,不得以任何方式挪作它用的基本農田。

基本農田,是指中國按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求,依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。

永久基本農田既不是在原有基本農田中挑選的一定比例的優質基本農田,也不是永遠不能占用的基本農田。現在的永久基本農田就是我們常說的基本農田。加上“永久”兩字,體現了黨中央、國務院對耕地特別是基本農田的高度重視,體現的是嚴格保護的態度。

永久基本農田的劃定和管護,必須采取行政、法律、經濟、技術等綜合手段,加強管理,以實現永久基本農田的質量、數量、生態等全方面管護。

 

設立背景

中國城鎮周邊的耕地,多是長期形成的高產田,

堅持最嚴格的耕地保護制度

在城鎮發展的過程中,被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉,這將會造成嚴重后果。[4-5]

中國耕地已由2000年的19.24億畝減少到2007年的18.26億畝,隨著工業化和城鎮化進程的加快,仍要占用一定的土地。但是,在人口增加和城鄉居民生活水平不斷提高的情況下,社會對農產品需求將呈剛性增長,這就要求中國必須保持必要數量的耕地。為此,中國必須實行最嚴格的耕地保護制度,堅決守住18億畝耕地紅線,強化用途管制。[3]

工業“三廢”和城市生活垃圾對農田和灌溉用水造成污染,加上農業面源污染,嚴重影響農產品質量安全。[6]

中國城鎮化進程中,土地城鎮化與人口城鎮化速度相差較大,城市用地增長彈性系數已超過合理閾值。從數據來看,1990年至2000年,中國城市建設用地面積擴大90.5%,但城鎮人口僅增長52.96%,土地城鎮化是人口城鎮化的1.71倍。2000年至2010年,城市建設用地面積擴大83.41%,城鎮人口僅增長45.12%,相差1.85倍。

為了GDP發展、政績和財政等多重原因,中國城市面積正以脫離現實的規模在擴張。“城市的定位和目標都太離譜,好大喜功,建設國際大都市的口號泛濫。截至2014年11月,中國有655個城市提出來要走向世界。在200多個地級市中,有183個城市提出要建國際大都市。規劃標準高,投資規模大。生態城、智慧城、科技城、現代城、國際一流、世界領先之類的口號,比比皆是。”

中國發改委城市和小城鎮改革發展中心

中國農用土地被挪用現象

2013年6月份發布的一份調查顯示,中國12個省的156個地級以上城市中提出新城新區建設的有145個,占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區建設,共規劃建設了55個新城新區,其中沈陽要建設13個新城新區,武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中,有133個地級城市提出要建設新城新區,占92.4%,共規劃建設了200個新城新區,平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。另161個縣級城市中,提出新城新區建設的有67個,占41.6%。[7]

截至2014年11月,中國12個省(區、市)建設用地總量已接近中國國務院批準《全國土地利用總體規劃綱要》確定的2020年規劃控制目標數。這一現象在北上廣深等大城市格外突出。依法披露的中國省級土地二調結果顯示,北京、上海、天津三大直轄市距突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。相對比1996年第一次土地調查結果,北京市耕地凈減11.67萬公頃,年均減少8,980.9公頃;離北京市2020年耕地保有量指標21.47萬公頃,僅有約1.24萬公頃。

除了城鎮建設對耕地的占用,耕地自身的退化亦威脅著18億畝耕地紅線。耕地退化面積占耕地總面積的40%以上。據第二次中國土地調查數據,1996年至2009年,中國減少耕地逾2.03億畝,大多數是優質耕地,僅東南5省就減少水田1798萬畝,相當于減掉福建全省水田面積。[7]  所以,國家不再批準新的高速鐵路,高速公路,垃圾焚燒廠,地鐵,輕軌,工廠,工業園區,開發區,大學城的建設。

設施農業方面,禁止在大棚內建房屋,增加廚衛設施,把設施農業改為居住用途。

農田上嚴禁挖化糞池。

 

設立目的

優先把城鎮周邊易被占用的優質耕地劃為永久基本農田,嚴控城市化進程加快對耕地尤其是對城市周邊地區優質耕地的擠占,給子孫后代留下良田沃土。

劃定建議

中國國土資源部農業部兩部聯合部署劃定永久基本農田。

永久基本農田的劃定和管護,必須采取行政、法律、政策、經濟、技術等綜合手段,不斷加強管理,實現永久基本農田的質量、數量、生態的綜合全面管護。

1、完善基本農田保護制度。基本農田保護制度作為耕地保護政策體系的核心之一,承擔著保護耕地精華部分的重要職能。通過經濟、行政、技術等手段完善鞏固現有的基本農田保護制度,使之成為劃定永久基本農田的堅實基礎。

2、做好三個結合。一是與各類規劃相結合。永久基本農田的劃定要科學結合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、農業發展規劃、生態環境建設規劃、基本農田專項規劃等規劃成果,在各類規劃協調統一的基礎上劃定永久基本農田范圍,使其能得以長久保護。二是與農用地分等定級的成果以及第二次土地調查的數據相結合。劃定永久基本農田必須根據農用地分等定級的成果,將高等優級的耕地劃入,同時利用第二次土地調查成果,在精準地籍的基礎上劃定永久基本農田,使永久基本農田落位準確,方便管理。三是與土地整理項目相結合。土地整理項目的實施是國家投入較大的資金對田、水、路、林、村的全面改造,使整理的耕地達到優質高產良田的標準。因此經過土地整理的耕地須優先劃入永久基本農田。

3、建立永久基本農田保護補償機制。制定永久基本農田的優先優惠政策,并整合國土資源、農業綜合開發、財政、農業、水利等部門的惠農資金,建立永久基本農田補償金制度。

4、建立永久基本農田保護監管體系。擬定頒布“永久基本農田保護條例”,積極建立多部門聯動的共同責任機制。同時建立信息系統,備案永久基本農田基礎信息;建立公開查詢系統,向社會公開保護區坐標位置和保護政策;設立統一規范的界樁和保護標志;公開網絡舉報系統和舉報電話。土地執法部門和土地督察機構要“守土有責”,對借發展農業設施為名違法違規用地的,要嚴肅查處,重典問責,確保“三個不得、三個禁止”規定切實落到實處:即不得改變土地用途,禁止擅自用于其他非農建設;不得超標準用地,禁止擅自擴大用地規模;不得改變農業設施性質,禁止擅自將農業設施用于其他經營。

 

永久基本農田劃定作用意義

中共中央政治局常委、國務院總理李克強指出,中國人多地少,任何時候都要守住耕地紅線,守住基本農田紅線。要堅持數量與質量并重,嚴格劃定永久基本農田,嚴格實行特殊保護,扎緊耕地保護的“籬笆”,筑牢國家糧食安全的基石。轉變農業發展方式,推進農業現代化,需要設施農業的發展,既要明確其特殊用地政策,又要嚴格規范用地管理,加強監測督查,對土地違法違規問題動真碰硬、重典問責。地方各級政府要切實負起主體責任,在深化農村土地制度改革、推進新型城鎮化過程中,堅定不移實行最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度,將良田沃土、綠色田園留給子孫后代。

但存方寸地,留與子孫耕。做好永久基本農田劃定工作是貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策和國家糧食安全戰略的基本要求,是貫徹落實國家新型城鎮化戰略、生態文明戰略的重要舉措,是盡職盡責保護耕地資源的重要任務,是實現中國夢的基石,劃定永久基本農田工作真是馬虎不得。

優質耕地急劇減少,成為中國大城市“城鄉失衡”突出問題。中國農業部部長韓長賦認為,這已成為中國城市化進程“扯后腿”問題。[7]

守住耕地紅線和基本農田紅線,支持和規范設施農業發展,事關中國國家糧食安全和農業現代化建設,是深化農村土地制度改革的底線要求,也是踐行“盡職盡責保護國土資源,節約集約利用國土資源,盡心盡力維護群眾權益”國土資源工作定位的必然選擇,必須落實各級政府的主體責任,國土資源部和農業部要增強擔當意識,加強對地方工作的指導和督促檢查,切實提高地方各級黨委政府和有關部門對耕地保護工作重要性、緊迫性的認識,更好地把握新常態下耕地保護工作面臨的新形勢、新任務和新要求,堅決貫徹落實中央決策部署,把永久基本農田劃定、釘牢,把設施農業發展的好事辦好、實事辦實,為保障國家糧食安全、促進現代農業發展作出應有的貢獻,將良田沃土、綠色田園留給子孫后代。

 

基本農田劃定技術流程

(一)工作準備
    1、資料收集
    收集的資料應真實、合法、有效、齊全、實時,包括以下方面:
    (1)土地利用總體規劃資料
    縣、鄉(鎮)二級土地利用總體規劃圖、數據庫、文本、說明和涉及基本農田的規劃調整有關成果和審批資料。
    (2)第二次全國土地調查及年度變更調查資料
    第二次全國土地調查報部備案成果;土地利用年度變更調查資料。
    (3)基本農田劃定資料
    圖件資料:標準分幅基本農田保護圖,鄉級基本農田保護圖,縣級基本農田保護區分布圖(縣級基本農田保護規劃圖)、縣級基本農田調整分析圖。
    表冊資料:基本農田面積統計表、匯總表、基本農田臺帳等表冊。
    數據庫資料:第二次全國土地調查基本農田上圖成果數據庫。
    文字資料:基本農田劃定的相關文字資料。
    (4)其他土地管理相關資料
    建設項目依法占用基本農田的用地審批資料及基本農田補劃資料;農用地分等定級資料;涉及基本農田的生態退耕及災毀資料;土地整理復墾開發相關資料;農用地產出資料等。
    2、分析與核實
    (1)按照“由下至上”的原則分解指標、確定指標,為確保基本農田指標下達的合理性、科學性,利用第二次全國土地調查報部備案成果,分別以村、鄉鎮為單位,逐級匯總耕地面積作為分解下達基本農田保護指標的依據;以上一級規劃下達的縣級基本農田保護指標為準,逐級分解各鄉鎮、村基本農田保護指標。
    (2)按照“由上到下”的原則形成標準分幅基本農田保護圖,以二調鄉級土地利用現狀圖為底圖,根據各鄉鎮的基本農田保護指標,結合縣級土地利用總體規劃修編成果圖、縣級基本農田保護規劃圖確定的邊界,編制鄉級基本農田保護圖。以二調標準分幅土地利用現狀圖為底圖,根據各村的基本農田保護指標,結合鄉級基本農田保護圖確定的邊界,逐地塊(圖斑)落實基本農田,編制標準分幅基本農田保護圖作為外業調查工作底圖。
    (3)外業調查核實
    課題組依據土地利用總體規劃成果,確定擬調出、調入的地塊,并到實地勘察,結合農用地分等成果,核實擬調出、調入基本農田地塊的空間位置、數量、地類、質量等級等現狀信息并以基本農田圖斑為工作單元,開展外業調查,落實保護責任。

課題組在各鄉(鎮)政府、村委會的配合下,對村各小組的基本農田保護圖塊進行實地勘察,并調查落實基本農田的地塊邊界、地類、面積、質量等級信息、片(塊)編號以及承包責任人、承包農戶數、承包時間、地塊權屬等。并在各鄉(鎮)農經站收集農用地產出資料等。

3、劃定方案的編制與論證
   (1)劃定方案的編制
    基本農田劃定方案由縣級國土資源行政主管部門會同農業行政主管部門、課題組共同編制。包括:
    a)基本農田劃定方案
    包括:劃定方案文本及說明;擬劃定的地塊清單(含地塊坐落、片(塊)編號、地類、面積、質量評價信息等);涉及劃定的相關圖件;劃定前、后的基本農田匯總表等。
    b)相關附件
    包括:劃定地塊的實地勘驗報告;專家論證意見;相關部門意見;縣、鄉級土地利用總體規劃圖、數據庫、文本及說明;涉及基本農田的規劃調整審批資料與有關成果;跨市、縣(區)補劃基本農田的,應提供調出、調入雙方簽訂的相關協議;其他必要附件等。
    (2)劃定方案論證
    對基本農田劃定方案進行可行性論證,征求村民意見,取得相關權益人同意,做好與相關方面的協調。經反復協調仍有異議的,應提交縣級人民政府審定。
    (二)劃定工作的組織與實施
    縣國土資源管理局會同縣級農業局依照經審批通過的基本農田劃定方案,根據劃定的技術方法與技術要求,指導課題組開展劃定工作。同時落實基本農田保護責任,及時設立統一規范的基本農田保護標志,建立、更新數據庫、圖件、表冊等基本農田相關資料,填寫基本農田調整劃定平衡表。
    (三)劃定成果的驗收與上報
    1、驗收方式
    基本農田劃定驗收采取內業審核與實地抽查相結合的方式。依據第二次全國土地調查基本農田上圖成果、經批準的縣、鄉土地利用總體規劃,重點對劃入地塊進行對比分析并實地核實。
    2、驗收程序
    (1)縣級自驗、地(州)級初驗
    基本農田劃定驗收按照縣級自驗、地(州)級初驗、自治區驗收,自下而上的程序進行。縣級對劃定成果進行全面自驗后向地(州)級提出驗收申請。地(州)級組織對基本農田劃定工作的各項內容進行初驗,按照不低于新劃入基本農田總面積50%的比例進行實地抽查核實檢查符合要求的,地(州)級向自治區提出驗收申請,按照不低于新劃入基本農田總面積15%的比例進行實地抽查核查。
    (2)自治區驗收
    基本農田劃定成果,由自治區人民政府組織國土資源主管部門和農業主管部門驗收。
    (3)國土資源部復核
    基本農田劃定成果經自治區審核后,由自治區統一將基本農田劃定數據庫成果上報國土資源部復核。復核的重點內容是,以縣為單位具體核實是否將基本農田落實到地塊、圖件,劃定地類是否符合要求;是否做到圖數地一致等。必要時,國土資源部將會同農業部組織開展實地抽查,對復核、抽查中發現問題的,及時反饋給自治區,由自治區國土資源管理部門、農業部門負責督促整改。
    (4)自治區確認
    經國土資部復核認定各項成果符合要求且經自治區審核通過的,由自治區國土資源管理部門核發驗收確認函。基本農田圖表冊、數據庫、標志牌等其他成果不規范的,要求整改完善后再核發驗收確認函。在驗收過程中發現基本農田數量未達到保護任務、質量與上一輪劃定基本農田相比明顯降低、劃定基本農田地類不符合要求的,認定基本農田劃定成果驗收不合格,責成有關縣(市)整改糾正后重新申報驗收。
    3、成果報備
    基本農田劃定成果經自治區驗收確認后,各地應將基本農田保護信息逐級備案,實現鄉、縣、地(州)、自治區、國家五級備案。地方各級國土資源管理部門、農業部門對本行政區域內備案信息的真實性、合法性、合規性負責。
    基本農田保護信息包括電子信息和紙質資料信息。基本農田保護圖、表、冊、相關工作報告等紙質資料信息備案到自治區;數據庫等電子信息備案到國土資源部,同時抄送派駐地方的國家土地督察局。具體報備方式和要求依據自治區國土主管部門通知。
     在鄉級新一輪土地利用總體規劃修編完成后三個月內,完成基本農田保護信息逐級備案工作。報備到國土資源部的信息,由自治區審核匯總后統一上報。

 

基本農田劃定技術要求

(一)調整劃定要求
     1、調出要求
    (1)應調出的基本農田
    土地利用總體規劃中確定的建設用地范圍內的基本農田,規劃期內已列入生態保護與建設實施項目的退耕還林、還草的基本農田。
    (2)可調出的基本農田
    現狀基本農田中的非耕地可以調出。但現狀基本農田中,1999年以前依據《基本農田保護條例》( 1994年)、地方性法規及相關技術規定劃為基本農田的優質園地、高產人工草地、精養魚塘等,以及1999年以后,因農業結構調整原因(生態退耕除外)由耕地變為園地、林地、設施農業生產用地、草地和坑塘水面,且耕作層未被破壞的可調整地類可繼續作為基本農田予以保護。
    低等別、質量較差、嚴重沙化、鹽漬化不宜農作以及生態脆弱地區水土流失嚴重的基本農田;因自然災害及生產建設活動造成嚴重損毀、污染的難以恢復不宜農作的基本農田;零星破碎、區位偏僻、不易管理的基本農田可以調出。
    2、調入要求
    新調入基本農田的土地現狀應為耕地并滿足以下要求:
    (1)應當調入基本農田的耕地
    經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地;有良好的水利與水土保持措施的耕地;正在改造或已列入改造規劃的中、低產田;蔬菜生產基地內的耕地;農業科研、教學試驗田。
    (2)優先調入基本農田的耕地
    鐵路、公路等交通沿線,城市和村莊、集鎮建設用地區周邊的耕地、水澆地等高等別集中連片耕地、已驗收合格的土地整理復墾、開發新增的優質耕地等。
    (3)禁止調入基本農田的耕地
    易受自然災害損毀的耕地;規劃期內預期開發為耕地的未利用地和水域、預期整理復墾為耕地的建設用地、預期調整為耕地的其他農用地等;規劃期內已列入生態保護與建設實施項目的退耕還林、還草的耕地。
    (二)基本農田片(塊)邊界確定
    依據鄉級土地利用總體規劃確定的基本農田保護目標和分區布局,確定基本農田片(塊)邊界。其邊界盡可能利用明顯的線狀地物或河流、山脊、林帶等自然、人工地物界線,兼顧行政、權屬界線。
    (三)基本農田編號
    基本農田按基本農田保護片(塊)和基本農田圖斑進行編號,其中:基本農田保護片(塊)編號為“12位行政村代碼+4位保護片(塊)號”組成,基本農田圖斑編號為“16位保護片(塊)編號+4位基本農田圖斑號”組成。
    (四)基本農田保護責任的落實
    將調整劃定后的基本農田保護責任落實到村組,簽訂或更新基本農田保護責任書,填寫基本農田保護責任一覽表。
    基本農田保護責任書應當包括下列內容:基本農田的范圍、面積、地塊、質量等級保護措施,當事人的權利與義務、獎勵與處罰等。
    基本農田保護責任一覽表以行政村為單位包括下列內容:村組、四至范圍、基本農田責任面積、所在基本農田保護片(塊)編號、質量等級、保護責任起始時間等,并加蓋村公章,保護責任面積匯總數應等于該行政村基本農田面積匯總數。
    (五)基本農田保護標志的設立
    設立統一規范的基本農田保護標志牌和界樁。標示出基本農田的位置、面積、保護責任人、保護片(塊)號、保護起始日期、相關政策規定、示意圖和監督舉報電話等信息。
    縣級國土資源管理部門負責標識和標志牌的設立和維護。
基本農田發生變動的地塊,應及時設立或更新標志牌。
    (六)基本農田增劃
    基本農田的增劃以縣為單位進行,增劃的基本農田應滿足基本農田的劃定要求,納入基本農田統一管理。
    (七)圖件編制
    1、編制內容
    基本農田圖件包括標準分幅基本農田保護圖、鄉級基本農田保護圖、縣級基本農田分布圖。
    基本農田保護圖、分布圖的編制是在全要素的土地利用現狀圖的線劃圖上,以相應的圖例圖示,反映基本農田地塊和保護片(塊)的空間位置與編碼,加注基本農田界樁和保護牌設立的信息。
    2、編制方法和要求
    (1)編制方法
    利用GIS技術在第二次全國土地調查成果數據中,逐圖斑落實基本農田地塊和保護片(塊)的邊界、加注編號、經圖面整飾,直接生成基本農田保護圖和分布圖。
    (2)編制要求
    a)基本農田保護圖、分布圖的比例尺應與土地利用現狀調查形成的標準分幅基本農田保護圖、縣級土地利用現狀圖、鄉級土地利用現狀圖比例尺相一致。
    b)基本農田圖斑邊界坐標串應與土地利用現狀圖斑坐標串一致,特殊情況分割圖斑的情況除外。
    c)基本農田保護片(塊)界線用紅色實線表示,并加注保護片(塊)編號。
    d)基本農田保護片(塊)編號注記形式為JA,J表示基本農田, A表示基本農田保護片(塊)編號。
    e)基本農田圖件中,基本農田、基本農田占用地塊、基本農田補劃地塊應分別賦色。
    f)圖廓內外整飾要素包括:圖名、圖幅號、指北針、比例尺、圖例、數學基礎、編制時間、編制單位等。
    g)標準分幅基本農田分布圖的圖名標注“基本農田保護圖”和“圖幅號”(“圖幅號”注在下面);鄉級基本農田保護圖的圖名標注“xx鄉(鎮)基本農田保護圖”,縣級基本農田分布圖的圖名標注:“xx縣基本農田分布圖”。
    h)標準分幅基本農田保護圖的圖幅右下角注明數學基礎、編制時間,圖幅左下角注明編制單位;鄉級基本農田保護圖、縣級基本農田分布圖的圖幅右下角注明編制單位和編制時間。
    (八)數據庫建設
    1、基本內容
   基本農田數據庫包括土地利用現狀要素與基本農田專題要素。土地利用現狀要素采用《土地利用數據庫標準》( TD/T 1016-2007)的規范要求,基本農田專題要素采用《基本農田數據庫標準》( TD/T1019-2009 )的規范要求。
    2、屬性表結構
    基本農田數據庫屬性表結構見《基本農田數據庫標準》(TD/ T 1019一2009)。
    (九)數據匯總與表冊編制
    1、統計匯總
    (1)面積統計
    在完成基本農田數據庫建設工作的基礎上,以行政村為基本   單位,對基本農田的面積、地類等信息進行統計。
    (2)逐級匯總
    基本農田面積按村級—鄉級—縣級自下而上逐級進行匯總。
    2、表冊編制
    編制縣、鄉、村三級基本農田統計匯總表,并加蓋各級人民政府公章。
    基本農田調整劃定平衡表、基本農田占用(減少)補劃臺帳、基本農田占用(減少)補劃一覽表、年度基本農田占用(減少)補劃匯總表等表格依規范要求編制。
    (十)成果內容及要求
    1、成果內容
    (1)基本農田調整劃定成果
    a)基本農田數據庫。
    b)基本農田表冊:基本農田統計表、匯總表、基本農田保護責任一覽表、基本農田變化臺帳、基本農田調整劃定平衡表、基本農田占用(減少)補劃臺帳、基本農田占用(減少)補劃一覽表、年度基本農田占用(減少)補劃匯總表等。
    c)基本農田保護圖件:標準分幅基本農田保護圖,鄉(鎮)級基本農田保護圖,縣級基本農田保護區分布圖。
    d)文字成果:基本農田劃定的工作報告、技術報告、相關文字資料等。
    e)其他成果:基本農田保護責任書、基本農田標志等。
    2、成果要求
    a)基本農田劃定過程依法、合規,遵循面積不減少、質量有提高、布局總體穩定的原則。
    b)采用的資料真實、合法、實時。
    c)成果規范、齊全。
    d)基本農田數據庫中,內容完整;各類要素弄全;屬性結構正確,拓撲關系正確。
    e)基本農田保護圖、分布圖的比例尺選取符合要求,圖內外要素齊全,圖面清晰可讀;圖外整飾完整、規范。
    f)各類表格、臺帳齊全,編制符合規范;各類表格、臺帳中基本農田保護面積應大于或等于上級規劃下達的保護任務,規劃期內增劃基本農田核減數不得突破增劃基本農田的總量。
    g)落實基本農田保護責任,基本農田保護責任書、保護責任一覽表齊全,依照規范設立基本農田保護標志。
    h)涉及調整劃定、占用補劃基本農田的地塊均應進行實地核實。

 

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